进一步完善畅通城乡要素流动的 体制机制和配套政策研究
城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，目标是促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。从统筹城乡到城乡融合，畅通城乡要素流动在城乡关系调整优化过程中处于基础地位、发挥着关键作用。四川省不断摸索适合省情的城乡融合发展道路，省委十二届二次全会全面贯彻党的二十大精神，作出“四化同步、城乡融合、五区共兴”的战略部署，省委十二届四次全会提出以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展，明确了“抓好两端、畅通中间”的工作思路，城乡关系发生深刻变化，城市与乡村的联系日益紧密。为深入落实党的二十届三中全会对完善城乡融合发展体制机制作出的安排部署，坚持以改革办法打通城乡要素流动障碍，我们结合四川实际，扭住“人、地、钱”三个关键环节，就进一步完善城乡要素流动的体制机制和配套政策提出建议，供领导参阅。
第一，围绕“人”，统筹推进农民进城和人才下乡，着力促进人口在城乡双向迁徙。
当前主要涉及农业转移人口和返乡下乡人群在城乡有序迁徙和生活定居，一方面要让能进城愿进城的农业转移人口更快更好融入城市，腾出农业规模化经营空间，另一方面要让新农人带动城市要素向乡村汇聚。随着新型城镇化加快推进，我省大量农村劳动力向城镇转移，2022年全省农村劳动力转移输出人数达到2629.8万人，其中省内转移1512.6万人，占比达57.5%，城乡就业结构从2000年的23.5：76.5提升到2022年的53.3：46.7，城镇就业人员比重较2000年提高了29.8个百分点。同时，通过设立25个国家特派团和120个省科技特派员服务团，开展返乡入乡创业服务能力提升行动，下乡人才不断增加。
但是，在人员的双向流动中，也面临着集体经济组织成员权益和户籍制度的捆绑导致农村转移人口市民化和下乡创业人口集体化“两难”决策。一方面，由于市民化成本分担机制不健全，农村资产和权益处置通道不畅，城乡劳动报酬、社会保障等方面存在差距，进城农村劳动力平等享有城镇基本公共服务不够，不少农业转移人口没有真正在城市落下来，对土地或集体收益增值的预期而不愿意放弃农村户籍；另一方面，下乡创业人口无法获取农村户籍并分享集体经济组织相关权益，精神文化需求也不能得到充分满足，人才向乡村流动也不太充分。
下一步，要以突破转移人口市民化和人才下乡“双难”困境为目标，完善“进”“退”机制，根据乡村人口总量和占比双降趋势，从城乡两端加大改革力度。
在城镇端，深入推动农业转移人口市民化的户籍制度改革，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，进一步完善“人地钱挂钩”政策，健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，放宽大城市农业转移人口的落户政策，加快实现城市公共服务体系对常住人口的全覆盖，消除城市吸纳农业转移人口的体制障碍，让愿意落户的农业转移人口能够顺利落户，平等享受合法权益，顺利融入城市。
在农村端，健全“三权”市场化退出机制和配套政策，支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，让人口流动与土地权益流转匹配起来，增强农村对人才的吸引力。探索建立高素质人才参与乡村振兴机制，建立城市人才下乡激励机制，以乡村振兴专家服务团为支撑，协调产业专家、科技人员为群众、产业业主提供科技服务和科普宣传，打造一批生产能手、经营能人和能工巧匠式的乡土人才，培养一支有文化、懂技术、会经营的农村实用人才队伍。
第二，围绕“地”，充分激发农村土地生产要素活力，着力优化城乡土地资源配置。
土地问题始终是现代化进程中具有全局性、战略性的重大问题，不仅关系到新型城镇化建设的用地需求保障，也影响到乡村振兴中产业发展效率、农民财产权利实现等。四川积极推进农村资产清产核资和确权颁证，土地承包经营权归属确认基本完成，全省《农村土地承包经营权证》颁证率达到97.5%。完善承包地“三权分置”体系，公正维护并进一步放活土地经营权，实现农用地规模化集中经营。截至2022年，全省家庭承包农户达1779万户，家庭承包经营耕地面积达9094.51万亩。四川通过积极承担国家城乡融合发展试验区以及各类专项改革任务，在如宅基地退出、跨乡镇片区的国土空间规划等领域都已经取得了在全国较为领先的经验，但城乡统一的建设用地市场尚未建立，农村土地权能和价值难以通过市场方式充分显现，土地增值收益在城乡间分配严重不平等。具体表现在：
一方面，集体经营性建设用地入市并没有达到预期目标。集体经营性建设用地入市改革被寄予“唤醒沉睡资源”厚望，但不同于沿海发达地区，我省许多地区本身可供直接交易的集体经营性建设用地数量有限，大多地区需要通过土地整理后形成新增集体建设用地指标和地块，且受集体建设用地指标向城镇建设用地指标转换的市场收益空间日益收窄、入市交易后又受到土地用途和金融抵押制度的限制等影响，导致土地开发价值增值有限。激活土地要素活力依然是土地制度变革需要探索和破解的难题。
另一方面，宅基地退出改革的传统渠道面临制度困境。盘活农村存量大、闲置率高的宅基地被认为是打通城市资本与农村土地连接通道的重要途径，也是进一步全面释放改革红利最关键有效的突破口。但实践显示，完全市场化的宅基地退出和市场交易存在较高的交易成本，分散化的宅基地资源供给和集中化的资本开发需求存在着较大矛盾，在一些地理区位不佳，资源禀赋不优的乡村，宅基地退出以及再利用的预期并不明朗。
下一步，进一步深化土地制度改革，进一步完善农村基本经营制度，完善产权制度，以农村产权价值有效显化为基础，创新土地流转机制，以市场化手段配置要素，探索激活农村土地资源的有效路径，提升乡村发展活力。
一是以建设乡村经营合作平台为抓手，构建参与性与市场化并重的平稳改革推进机制，以“基层政府平台公司+集体经济组织”股份合作方式组建乡村经营合作平台，重点推动集体经营性建设用地、闲置宅基地、闲置农房的盘活利用和价值实现，在符合条件的地方探索通过建设联建房、集中式住宅等方式，保障农民户有所居；探索农村存量建设用地通过增减挂钩实现县域内跨村组区位调整，实现土地增值收益，充分激活乡村内生发展动力。
二是以规范农村产权交易体系为抓手，加强全省农村产权流转规范化建设，建立统筹推动机制，加大头部机构带动作用，以成都农村产权交易所及其市州分支机构为基础，逐步形成覆盖县域的农村产权流转交易体系，健全农村产权确权颁证、抵押登记、流转交易、评估处置等配套制度，完善和拓展农村产权交易平台生态、数字资源交易功能和风险防控机制，拓展农村资产抵押质押范围，探索农村产权“抵押+担保+保险”等混合增信模式，赋予乡村资源与城市资源同等权益，推动农村集体土地入市“同地同价同权”，确保农村土地增值收益更多地用于农村发展，推动实现农村产权价值。
第三，围绕“钱”，健全乡村多元化投融资机制，着力拓展乡村建设资金来源渠道。
近年来，我省持续推动农村金融改革创新，完善农村金融服务体系，建立乡村信用体系和农业信贷担保体系，金融服务农业农村能力不断提升，引导更多金融资源配置到乡村，成都市成功创建全国首个农村金融服务综合改革试点城市。但同时，乡村多元化投融资机制尚不完善，城乡金融存贷比一直存在较大落差，农业经营主体信贷获得性较差、融资成本偏高，导致农村金融服务供给不足。
目前，乡村的发展仍然过度依赖财政专项资金，能够为乡村产业经济提供稳定要素投入的机制尚未建立。虽然各地政府探索形成了乡村振兴专项债、生态治理PPP等一系列多元化投融资模式，但通过财政撬动民间资本支持乡村经济社会发展的作用仍然有限。相对于乡村产业和基础设施建设巨大的资金需求和较低的比较收益，通过有限的财政贴息、先建后补和以奖代补等方式难以充分调动社会资本下乡的积极性，同时，农村产权制度的不明晰，有效抵押物的缺乏，又造成了涉农企业“贷款难”与涉农银行“放贷难”并存的现象。相关数据显示，近年来四川全省涉农贷款余额占比相较于东部沿海省份，仍存在较大差距。如何通过优化完善乡村多元化投融资机制，利用财政资本来最大限度引导社会资本和金融资本投向乡村，并撬动乡村内部的各类闲置资金，仍需进行不断探索。为此建议：
一是完善财政转移支付体系，健全财政金融协同支农长效机制，创新设立城乡融合投融资担保基金，启动更多金融以及社会资本向乡村振兴倾斜，加大发挥农业信贷担保体系的资金作用以及国家对新兴农业经营主体的支持力度，合理引导社会资本投资农业农村，建立全过程监管机制。
二是创新乡村金融服务体系。强化涉农资金整合，充分发挥各级部门的职能作用，涉农部门应对所管理的资金使用范围进行清理和研究，明确资金的使用范围和部门的职责，加强不同渠道、不同种类资金的有效衔接。降低农民借贷门槛，同时建立健全金融支持城乡融合政策的体系。
三是进一步完善县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制，充分利用现代技术手段，积极发展农村数字普惠金融，提高金融服务覆盖宽度和深度。同时，完善社会资本投资农业农村指引目录制度，改善乡村营商环境，更多利用市场化手段，引导社会资本投向农业农村。
第四，围绕“配套”建强县城、建好农村，助力要素双向流动，不断增强城乡融合发展的内生动能和整体活力。
一是坚持以县域为基本单元推进城乡融合发展，加快破解城镇化进程明显滞后难题。2022年四川城镇化率达到58.35%、比全国低6.87个百分点，居全国第24位。特别是县域城镇化较为滞后，全省仅有28个县（市、区）城镇化率高于全国，还有57个县低于40%。要在持续提升成都发展能级、加快培育区域中心城市的同时，下大功夫推进以县城为重要载体的城镇化建设，加大强县、强区、强镇培育力度，统筹县域城镇和村庄规划建设，提高县域城镇化率，夯实城乡融合发展的底部支撑。
二是坚持把公共基础设施建设的重点放在农村，加快推动关键设施城乡同质同标。我省城乡交通、能源、水利、通信等基础设施建设方面还存在比较明显的差距，城乡融合基础设施指数居全国第19位，尤其是农村市政公用设施建设滞后。要建立城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管理机制，增加对农业农村基础设施建设投入，着力完善城乡交通网络，加快农村物联网等信息化基础设施建设，推动水电气等市政公用设施向农村延伸。
三是坚持三次产业融合发展，筑牢城乡融合产业基础。四川城乡融合经济发展指数居全国第24位，与经济大省地位不相称。四川优质农产品很多，弱在精深加工上，农产品加工产值与农林牧渔总产值之比仅为1.53:1，低于全国水平（2.5:1）。要把产业作为城乡融合发展的关键支撑，加快构建现代农村产业体系，大力发展川粮油、川畜、川菜、川果、川茶、川竹、川药等特色产业，因地制宜发展休闲旅游、康养产业等新产业新业态，做大做强农产品精深加工，既惠民富民又增加政府财政收入。
四是坚持合理配置城乡公共服务资源，加快推动公共服务下乡。我省城乡公共服务与人口分布不匹配的问题比较突出，农村每千人卫生技术人员、执业医师数仅为城市的37.8%、51%，城市小学教师大专以上学历比例较农村高1.5倍以上。农业农村优先发展，首先要体现在公共资源配置上。要积极推进城乡基本公共服务均等化，切实增加乡村基本公共服务供给，加快建立全民覆盖、普惠共享、城乡一体的医疗、教育和社会保障体系，持续改善农村生产生活环境，努力让城乡公共服务无差别、生活品质无落差。
